Льготы в праве социального обеспечения понятие классификация виды

Во второй главе « Понятие и виды льгот в праве» рассматривается исторический аспект формирования льгот, раскрывается понятие, признаки и правовая природа льгот, выявляется отличие льгот от иных правовых категорий, приводится классификация льгот, определяется место льгот в законодательстве и праве социального обеспечения.

В первом параграфе рассматривается история законодательства о правовом регулировании льгот. В России, как и во многих государствах Европы, механизм правового регулирования льгот формировался на протяжении длительного исторического пути и он во многом совпадал с инструментарием, применяемым в различных странах, на различных этапах их развития. Одновременно он обладал и определенным своеобразием, обусловленным историческими и политическими особенностями развития России.

Законодатель издавна употреблял термины «льгота», «привилегия». Уже в Законах XII таблиц используются эти понятия. В римском праве было установлено три вида привилегий: лица, вещи, известных отношений. В зависимости от утилитарных критериев привилегии подразделялись на приносящие пользу и невыгодные (например, ограничение правоспособности за уклонение от господствующей религии). По мере развития государственности, объемов задач социально-политического, военного и экономического характера, решаемых центральной властью, практика применения привилегий только увеличивалась. Наибольшее значение привилегии получают при феодализме. В средневековой Европе привилегии не только характеризовали статус субъекта, его служебную роль в иерархии власти, но и регламентировали даже бытовые условия жизни в зависимости от принадлежности к какому-либо сословию: форму одежды, жилище, место в собрании и в церкви и т.д.

В России, начиная с времен Русской Правды, привилегии оформлялись как «пожалованные» государем исключительные права, как проявление его милости и «монаршей воли», как особый дар, «подать» ограниченному кругу субъектов, принадлежащих к «власти предержащей». Именно в этот период исторически закладывался социально несправедливый подход к оценке значимости личности, ведущий к нарушению принципа заслуг, поскольку воздаяние далеко не всегда было заслуженным.

К сожалению, такой подход во многом сохраняется и в настоящий период.

Отмечается, что в обыденном сознании даже слово «привилегия» обозначало нечто недоступное, недосягаемое для простого человека, ассоциировалось с благородным происхождением, высоким служебным положением, материальным достатком, то есть со всем тем, что подразумевается под понятием исключительности, обособленности, избранности, соответственно вызывающим к себе негативное отношение основной части общества.

Существующая в современной России система льгот формировалась на протяжении длительного периода существования бывшего Союза ССР и по сути своей представляла собой комплекс мер по компенсации заниженной оплаты труда, низких размеров государственных и трудовых пенсий и пособий.

Автором констатируется, что особенности формирования системы льгот на современном этапе выразились в том, что в ней, во-первых, сохранены в основном те льготы, которые были введены еще в советский период во-вторых, существенно расширен круг граждан, пользующихся льготами, в-третьих, расширен перечень предоставляемых льгот.

Из изложенного в данном параграфе автор усматривает спонтанность в деятельности законодателя, постоянное расширение системы льгот и круга субъектов, которым предоставляются различного вида льготы, отсутствие четкого понимания этой правовой категории, а отсюда бессистемность и неэффективность действия льгот. Постепенно с годами произошло такое накопление массы льгот, что в итоге оказалось, что почти каждый субъект социально-обеспечительных отношений стал входить в категорию так называемых «льготников». В итоге фактически произошел отход от смыслового значения льгот, «размывание» этого понятия, их целей и задач.

Во втором параграфе раскрывается понятие, признаки и правовая природа льгот. Значение рассмотрения вопроса о понятии и признаках льгот заключается в том, что понятие - это отправная категория, которая дает возможность отграничить льготы от смежных правовых категорий и понятий, сконцентрировать внимание на главном, основном, уйти от второстепенных вопросов. При определении юридического понятия «льготы» автор опирается на выработанные в юридической науке ( Андреев B.C. Лившиц Р.З. Малько А.В. и др.) следующие признаки льгот: 1) это исключения из общих правил, отклонения от единых требований нормативного характера, способ юридической дифференциации 2) это правомерные исключения, законные изъятия, установленные компетентными органами в нормативных актах в соответствии с установленными процедурами правотворчества 3) льготы сопровождаются более полным удовлетворением интересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности. Кроме того, по нашему мнению, социально-обеспечительным льготам присущ еще один признак - они служат • вспомогательным по отношению к основным видам социального обеспечения механизмом распределения доходов и благ.

В научной литературе нет однозначного подхода к понятию льгот, но чаще всего их определяют как правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворять свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей. Автор считает, что определение льгот как преимуществ изначально допускает неравенство возможностей при реализации гражданами своих прав.

Автор поддерживает точку зрения (B.C. Аракчеев), что правовые льготы следует рассматривать в широком и узком (специальном) смысле этого слова. В широком (общем) смысле слова под правовой льготой понимается улучшение положения субъекта по сравнению со стандартным путем наделения его дополнительными правомочиями либо путем освобождения от исполнения некоторых обязанностей. В узком же (специальном) понимании льгота - это закрепленное юридическими нормами освобождение субъекта от бремени исполнения части обязанностей. В праве социального обеспечения льготы необходимо рассматривать именно в узком (специальном) смысле, поскольку они сводятся, как правило, к полному или частичному освобождению нуждающихся граждан от исполнения определенных обязанностей в различных сферах их жизнесуществования (бесплатный проезд, снижение оплаты за различные услуги и т.п.). Кроме того, такой подход позволяет более рационально и справедливо отреагировать на тенденции сокращения льгот и круга субъектов их получателей.

Выявляя правовую природу льгот, автор обращается к понятиям правового статуса и правоспособности, поскольку в итоге объектом исследования станет правовое положение субъекта. Диссертант не разделяет ни широкую трактовку правового статуса (Н.И. Матузов ), ни узкую ( С.С. Алексеев), а придерживается точки зрения ( Р.П. Мананкова, В.М. Лебедев), согласно которой в структуру правового статуса входят два элемента. правоспособность (абстрактная, равная для всех возможность быть носителем прав, свобод и обязанностей) и основные права, свободы и обязанности. Существует статус, имеющий общий характер и распространяющийся на всех граждан. В этот статус включаются основные права, свободы и обязанности, закрепленные в Конституции. Далее этот статус модифицируется под воздействием какой-либо отрасли и проявляется в виде отраслевых, специальных статусов, являющихся выражением определенной правовой роли. Под правовой ролью используется понятие, которое было введено Р.П. Мананковой. Имеется в виду роль, получившая специальное правовое оформление (пенсионер, молодой специалист). Такая, например, правовая роль как ветеран войны, влечет для него возможность получать льготы по системе социального обеспечения.

Автор использует в работе термин «правовой модус», который представляется наиболее точным, определяющим именно меру специфических прав и обязанностей, особое положение определенных категорий людей.

Специальный правой статус (модус) находит свое выражение в специальной правоспособности и особых правах и обязанностях граждан. Сами же эти модусные права - именно субъективные права, а не элементы правоспособности. Они возникают на основе специальной правоспособности и обусловлены соответствующими юридическими фактами. Такие факты являются правообразующими, они закрепляют принадлежность конкретного гражданина к определенной категории и, по мнению Р.П. Мананковой, их можно назвать «фактами принадлежности» (установлена инвалидность, признан «ветераном войны»). Возникновение специфических прав и в конечном счете формирование правового модуса обусловливается исключительно фактами принадлежности.

Таким образом, определяя правовую природу льгот, можно предположить, что льготы представляют собой специфические модусные права, которые наряду со специальной правоспособностью являются элементами специального правового статуса (модуса). Являясь такими специфическими, особыми правами, льготы требуют и особого механизма реализации и защиты.

В третьем параграфе приводится отличие льгот от смежных правовых категорий (привилегий, гарантий, иммунитетов), которые законодателем часто употребляются как равнозначные. Разграничение этих категорий необходимо с теоретической и практической позиций. С теоретической позиции оно необходимо для частоты определения, формирования понятийного аппарата права социального обеспечения, чтобы избежать путаницы в употреблении понятий. С практической же позиции это поможет законодателю принимать адекватные, соответствующие принципу социальной справедливости нормативные акты, избегать популистских решений в угоду сиюминутным интересам.

Рассматривая вопрос о соотношении льгот и привилегий, автор делает вывод, что льготы и привилегии имеют и общие черты, и существенные различия. И те, и другие являются исключением из общих правил, однако привилегии - более высокий уровень дифференциации правового регулирования, «исключения из исключений». И привилегии и льготы позволяют улучшить положение соответствующих субъектов, но разными способами: льготы - посредством облегчения положения субъекта, снижения бремени несения обязанностей с целью выровнять фактическое неравенство привилегии - с помощью дополнительных предоставлений. Понятие льготы исходит из представления о том, что все люди несут на себе некий груз обязанностей, и только некоторым из них это бремя облегчается ( слово «льгота» происходит от старинного «льгота» - особые права, облегчение от податей, повинностей, налогов - В. Даль). Привилегия же - это исключительное право, преимущество.

Конечный результат привилегий и льгот совпадает - какое-либо конкретное благо. Однако различны условия, способы предоставления такого блага, а также его объем. Разграничение льгот и привилегий, как уже отмечалось, необходимо, в первую очередь, для того, чтобы под эгидой льгот не вуалировались зачастую необоснованные, нецелесообразные, противоречащие принципам социальной справедливости привилегии.

Автор отграничивает льготы и привилегии по различным критериям: по кругу субъектов, по основаниям возникновения субъективного права на их получение, по объему предоставлений дополнительного характера или, напротив, по изъятиям из общего правового положения.

В диссертации анализируется практика использования льгот и привилегий в зарубежном законодательстве, в области международного права. В зарубежной юридической науке, в области международного права льготы и привилегии в большинстве случаев отождествляются, причем предпочтение отдается понятию «привилегии», как изъятию, исключению.

Говоря о соотношении гарантий и льгот, можно сказать, что гарантия является более широкой по своему объему, чем льгота, так как включает в себя кроме льгот и другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанности, запреты и т.п. Иными словами, льготы представляют собой специфический способ, средство реализации гарантий.

Иммунитеты также являются исключениями из правил, особым видом льгот и привилегий, имеющим свои сугубо специфические признаки, позволяющие выделить их в системе льгот и привилегий, говорить об их самостоятельной юридической природе. К таким признакам можно отнести: цель иммунитетов выход норм, закрепляющих иммунитеты, за рамки национального законодательства круг субъектов.

Таким образом, правовая льгота - это особая правовая категория, самостоятельное, отличное от иных средство правового регулирования общественных отношений, традиционно используемое государством для целей дифференцированного подхода к упорядочению взаимоотношений субъектов в различных сферах их жизнедеятельности. Ее применение в законодательстве должно производиться не только в точном соответствии со смысловым значением этого слова, но и следовать содержанию правомочий субъектов, которым она предоставляется в силу их специального статуса.

Четвертый параграф посвящен классификации льгот. Действующее социально-обеспечительное законодательство не содержит специальных статей, в которых бы, как это имеет место в других отраслях, содержалось указание на основания (критерии) классификации закрепленных им льгот. Этому вопросу не уделяется должного внимания и в специальных исследованиях, что не только осложняет процесс познания сущности рассматриваемой правовой категории, но одновременно вносит серьезные трудности в нормотворческий процесс, не способствует упорядочению системы льгот. Классификация необходима не сама по себе, не просто ради систематизации, а, в первую очередь, с прикладной целью. В литературе по социальному обеспечению рассматриваются далеко не все возможные критерии классификации льгот, а только некоторые из них, в частности, субъектный состав, содержание льгот, форма их предоставления. Кроме приведенных в основу классификации предлагается принять такие основания, как направленность льгот, их цели, источники финансирования, правовые основания предоставления, нормативные источники, сфера действия. Применение какого-то одного критерия не исключает возможности использования другого по отношению к одному и тому же виду льгот, в результате чего происходит наложение критериев, позволяющее рассматривать одну и ту же льготу одновременно с различных позиций. Рассмотрев существующую систему льгот, можно сделать определенные выводы, а именно, какие льготы целесообразно сохранить, для каких категорий граждан, в каком размере и т.д.

Исходя из содержания действующего законодательства, дифференциация льгот осуществляется обычно не по их содержанию, а по контингентам граждан, которым они предоставляются. Поэтому объем соответствующих льгот по одному и тому же содержанию (по оплате жилья, коммунальных услуг, налогам) зачастую различается для разных категорий граждан. Разнообразен и массив нормативных правовых актов, которыми устанавливаются льготы. Объясняется это недостаточно четким нормотворческим процессом как в прошлом, так и сейчас. Льготы в подлинно правовом государстве должны вводиться прежде всего законом, как, например, пенсии, социальные пособия, услуги и все иные виды социального обеспечения. Автором приводятся аргументы в пользу принятия такого закона, что позволит избежать при принятии нормативного акта по такому важнейшему вопросу социальной политики ведомственного подхода, административного усмотрения, сделает его более объективным и действенным. Автором предлагается структура закона « О льготах нуждающимся лицам в Российской Федерации», который должен включать следующие составные части:

1. Преамбула закона (мотивы принятия закона, задачи или цели). 2. Понятие льгот. 3. Круг лиц, имеющих право на льготы. 4. Действие закона во времени и пространстве. 5. Основные права и обязанности субъектов правоотношений, связанных с предоставлением льгот. 6. Финансирование льгот. 7. Виды льгот. 8. Ответственность за необоснованный отказ в предоставлении льгот или несвоевременное предоставление, а также за незаконное их получение. 9. Отмена предоставленных льгот. 10. Порядок и сроки введения в действие.

Льготы должны распространяться только на самих лиц, имеющих на них право, а не на членов семьи, так как субъектом социально-обеспечительных отношений по предоставлению льгот является именно это лицо (инвалид, ветеран). Члены семьи пользуются льготами в нарушение принципа адресности социального обеспечения, за исключением тех случаев, когда невозможно предоставить льготу только самому лицу, имеющему право на льготу (внеочередная установка телефона, предоставление жилья).

По нашему мнению, финансирование льгот, которые будут предусмотрены законом о льготах, должно производиться из социально-обеспечительных бюджетов, чтобы обеспечить их реальное предоставление, независимо от материальных возможностей региона, чтобы исключить «региональную справедливость». То есть необходимо обособить бюджет социального обеспечения от других видов бюджета и направлять его только на цели социального обеспечения.

В пятом параграфе делается попытка определить место льгот в законодательстве и праве социального обеспечения. Для этого рассматривается вопрос о существовании в системе права комплексных образований. По данному дискуссионному вопросу автор разделяет точку зрения ученых (О.С. Красавчиков, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, С.В. Поленина, Е.А. Киримова и другие), признающих существование комплексных отраслей законодательства, а не комплексных отраслей права, и делает вывод, что льготы образуют комплексный межотраслевой институт законодательства.

Льготы, как одно из средств дифференциации правового регулирования, являются и весьма своеобразным способом и одновременно видом социального обеспечения, поскольку применяются и по отношению к субъектам права социального обеспечения. Представляя в своей совокупности комплексный межотраслевой институт законодательства, в праве социального обеспечения они рассредоточены по его различным подотраслям, институтам и субинститутам и не выделены в самостоятельное структурно-правовое образование, четко не локализованы в рамках отрасли. Проведя анализ льготного регулирования по структурно-правовым образованиям права социального обеспечения, автор делает вывод, что льготы в праве социального обеспечения представляют собой сквозной внутриотраслевой институт. Сущность и содержание льгот нельзя уяснить без анализа целого ряда важнейших институтов права социального обеспечения, нормы, регламентирующие льготы, как бы «пронизывают» эти институты.

Льготы в праве социального обеспечения тема диссертации и автореферата по ВАК 12.00.05, кандидат юридических наук Пашкова, Галина Георгиевна

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Пашкова, Галина Георгиевна

Введение.

1. Социальная справедливость — идейно-нравственная основа правового регулирования льгот.

1.1. Понятие и сущность социальной справедливости.

• 1.2. Формы и принципы социальной справедливости.

1.3. Соотношение социальной справедливости и права социального обеспечения.

2. Понятие и виды льгот в праве.

Введение диссертации (часть автореферата) На тему "Льготы в праве социального обеспечения"

Среди проблем, которые являются межотраслевыми, особое место занимает проблема льгот, поскольку она имеет юридический, политический, нравственный, социологический, экономический аспекты. Отсутствие гибкой и целенаправленной государственной политики в сфере установления и реализации льгот - одна из основных проблем в текущий период в России. Прежняя система социальных выплат и льгот, построенная на уравнительных принципах, доказала свою неэффективность. Однако и действующая система социальных выплат и льгот также не позволяет справедливо перераспределять ресурсы в пользу наиболее нуждающихся в помощи государства граждан. Льготы предоставляются чаще всего по категориальному принципу, независимо от материального положения и потребностей их получателей. Отсутствует четкое разграничение полномочий и источников финансирования предоставления льгот между различными уровнями бюджетной системы страны, что приводит к размыванию ответственности и дисбалансу между обязательными социальными расходами и возможностями их финансирования: региональные и местные бюджеты перегружены установленными федеральным законодательством социальными обязательствами, на погашение которых хронически не хватает средств. Нестабильность и противоречивость жизни в России, а соответственно и правовой системы, несомненно сказываются и на системе льгот, которые во многом не упорядочены, противоречивы, не согласованы друг с другом. Такая политика в сфере льгот является следствием политики государства в целом.

Развитая система льгот в России создает впечатление о повышенном внимании общества, государства к тем гражданам. которые в силу ряда объективных причин нуждаются в особой заботе. Однако это не совсем так на самом деле потому, что система льгот практически восполняет (хотя далеко не в полной мере) крайне низкий реальный уровень пенсий, социальных пособий, оплаты труда. Гораздо дешевле для государства предоставить право на бесплатный проезд на городском транспорте всем пенсионерам, чем повысить пенсию до уровня, позволяющего им безболезненно оплачивать проезд за счет пенсии.

Реальная ситуация в России в настоящее время такова, что положение граждан старшего поколения и всех тех, кто живет только за счет социальных выплат, поистине плачевное. За 10 лет рыночных преобразований количество бедных в России выросло с 6 до 33%. Сегодня каждый третий Россиянин, имея доход ниже прожиточного минимума, находится за чертой бедности. Самой представительной группой среди бедного населения являются так называемые новые бедные , т.е. люди, которые имеют работу, но их зарплата ниже прожиточного минимума. Специалисты МОТ отмечают, что таких в России - 42,3%, а 10% и вовсе безработные.1 За последние годы неуклонно увеличивается численность инвалидов. В 1992 году их число составляло 3,98 млн. человек, к 2002 году оно возросло до 10,5 млн. человек. Особую озабоченность вызывает непрерывное увеличение численности детей-инвалидов: в 1992 году - 268,5 тыс. в 2002 - уже 675 тысяч. В сравнении с остальным населением доход инвалидов ниже в 1,7 раза, трудовая занятость - в 5,5 раза. Только 14,8% инвалидов трудоспособного возраста имеют работу, не более 15% могут удовлетворить свои потребности в профессиональном обучении, более 100 тысяч нуждаются в средствах передвижения. Финансирование закона « О социальной защите инвалидов в Российской Федерации составляет всего 15% от требуемого.

1 Доклад Московского бюро МОТ Стратегия содействия сокращению бедности в России: анализ и рекомендации // Социальное обеспечение. 2002. №1. С. 15.

2 Из доклада председателя ВсеРоссийского общества инвалидов// Социальное обеспечение. 2002. №1. С. 23.

Наиболее социально уязвимые слои населения стали заложниками экономических реформ в стране в связи с низким уровнем пенсионного обеспечения, который не гарантирует даже необходимого физиологического минимума для выживания, ничтожным размером многих пособий и компенсационных выплат, убогим уровнем социального обслуживания. Положение усугубляется еще и тем, что на фоне обнищания населения существуют многообразные льготы для представителей структур власти независимо от уровня дохода, реализуемые через систему социального обеспечения, что делает эту систему слишком дорогой для государства (например, бесплатный проезд, льготное санаторно-курортное лечение, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляемые по профессиональному признаку).

Кризисные явления в экономике последних лет обусловили устойчивый рост числа граждан, нуждающихся в социальной поддержке и защите со стороны государства, что и привело к непомерному расширению количества льгот и числа льготных категорий граждан. По оценкам Минтруда, численность получателей льгот составляет около 100 млн. человек, что требует более 250 - 300 млрд. рублей в год. Более 32 млн. граждан России пользуются льготами, установленными ФЗ О ветеранах из них: свыше 800 тыс. - инвалиды ВОВ. более 1 млн. - участники войны, 9,8 млн. - труженики тыла, 904 тыс. членов семей погибших военнослужащих, 20 млн. ветеранов труда.3 Однако дальнейшее расширение количества льгот, как показывает практика их правового регулирования, не только не решает социальных проблем, но и, напротив, усугубляет положение в силу несоответствия между системой социальной поддержки населения и социально-экономическими условиями ее реализации.

Одна из ключевых проблем реформирования социальной сферы заключается в наличии значительного объема обязательств, вытекающих из

3 Социальное обеспечение. 2002. № 4. С.28. действующего законодательства, но не финансируемых за счет средств государственного бюджета. Существующий дисбаланс обязательств и выделенных финансовых средств может быть проиллюстрирован следующим образом. По прогнозам Министерства труда, всего на реализацию закона « О ветеранах в 2002 необходимо около 140 млрд. рублей, в том числе 13,9 млрд. руб. по федеральным полномочиям. а в федеральном бюджете на 2002 год общий объем финансовых расходов на ветеранские льготы составил 6,5 млрд. рублей. Потребность в средствах из федерального бюджета на реализацию этого закона в 2003 году составляет около 18,5 млрд. рублей.

В различных правовых актах льготы именуются по-разному: льгота, субсидия, компенсация, социальная выплата, гарантия. привилегия и социальное пособие. В законодательной практике нет четкого разграничения социального обслуживания и льгот.

Существующая неоднородность правовой базы, устанавливающей право на получение льгот, также является одной из проблем права социального обеспечения, так как нормативные акты во многом противоречат друг другу. Нет единых критериев в предоставлении льгот: они предоставляются по принципу формальной принадлежности к той или иной социальной группе и профессии, некоторыми льготами пользуются и члены семей, зачастую трудоспособные, что приводит к неэффективному расходованию средств.

Кроме того, и внутри одной социальной группы прослеживается неравенство по предоставлению льгот. Некоторые категории граждан, которые должны бы быть отнесены к имеющим право на льготы, таковыми не являются. Так, не все участники локальных военных конфликтов на территории бывшего СССР до настоящего времени имеют статус участников войны и в силу этого пользуются небольшим объемом льгот, установленных на уровне субъектов Федерации4.

Проблемой также является неопределенность порядка финансирования расходов по предоставлению тех или иных льгот. В результате остаются неурегулированными отношения между гражданами, получающими услуги от организаций, этими организациями и бюджетами всех уровней. К примеру, в соответствии со ст. 34 Закона РФ « О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, пенсионеры и инвалиды, проживающие в этих районах, имеют право бесплатного проезда 1 раз в 2 года к месту отдыха и обратно по территории Российской Федерации. Однако указанная льгота на территории России зачастую не предоставляется, так как отсутствует механизм предоставления этой льготы. За истекший после принятия закона период ни федеральный бюджет, ни Пенсионный фонд не выделяли средств на реализацию льготы. Тем не менее, судебные органы разрешают иски пенсионеров в пользу последних, взыскивая суммы, требуемые истцами, с департаментов социальной защиты населения5.

При всей социальной значимости льгот, практически отсутствуют теоретические исследования по данному вопросу тем более на монографическом уровне, а в тех немногочисленных работах, в которых эта проблема затрагивается, не сложилось единого понимания льгот. В том или ином объеме данная проблема затрагивалась учеными-юристами (Н.Г. Александровым. B.C. Андреевым, Е.Г. Азаровой, И.В. Гущиным. А.Д. Зайкиным, Р.И. Ивановой, Р.З. Лившицем. Г.В. Мальцевым, В.А. Тарасовой, Я.М. Фогелем. В.Ш. Шайхатдиновым и др.) при анализе иных проблем, в частности, системы, видов социального обеспечения. При этом

4 См. например: Постановление Главы Администрации Томской области от 19 февраля 1996 г. « О социальной защите военнослужащих, выполнявших задачи в условиях вооруженных конфликтов на территории Чеченской республики и Таджикистане.

5 См. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2000 г. утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 4 октября 2000 г. высказывались различные взгляды на понятие льгот, их значение, соотношение с другими видами социального обеспечения. В законодательстве о социальном обеспечении также не содержится легального определения льгот. Поскольку льготы — это, прежде всего, элемент социально-обеспечительного правового регулирования, то выработать такое определение важно не столько с теоретической, как с практической точки зрения, поскольку четкое определение льгот в социальном обеспечении и критериев их предоставления позволит не допускать необоснованного расширения объема прав некоторых категорий граждан и послужит средством увеличения уровня материального обеспечения, предоставляемого за счет общества в действительно необходимых случаях.

Научная и практическая значимость проблемы льгот, актуальность и не разработанность в науке права социального обеспечения и предопределили ее выбор в качестве темы исследования.

Предметом исследования являются такие понятия и явления, как социальная справедливость, льготы, их соотношение между собой и с иными правовыми категориями, правовая природа льгот, их функции, проблемы реализации.

Целями исследования являются комплексное рассмотрение правового регулирования льгот, оценка состояния развития системы льгот в праве социального обеспечения, эффективность этой формы удовлетворения жизненно важных потребностей субъектов права социального обеспечения, определение перспективных направлений реформирования системы льгот для совершенствования законодательства о льготах.

Для достижения поставленных целей ставились следующие задачи:

1) разработать понятие льгот в праве социального обеспечения

2) показать отличие льгот от других правовых категорий

3) выявить основное назначение льгот и выделить круг основных потребностей граждан, удовлетворяемых в форме льгот

4) раскрыть роль льгот в осуществлении справедливого распределения благ, показав соотношение льгот с принципом социальной справедливости

5) дать развернутую классификацию правовых льгот

6) определить место льгот в системе законодательства и права социального обеспечения.

7) разработать предложения по реформированию системы льгот и совершенствованию законодательства о льготах в сфере социального обеспечения.

Особенности цели и задач диссертационной работы предопределили выбор научных методов исследования. В диссертации использованы отдельные приемы и способы познания, присущие как общефилософским, общенаучным, так и частноправовым методам. Так, были использованы диалектический, системный методы исследования, а также частно- научные методы юридической науки: формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический.

Теоретической основой послужили труды представителей юридической науки в области общей теории права, конституционного. административного, гражданского права, в числе которых: Н.Г. Александров. С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.С. Витрук. Л.Д. Воеводин, О.С. Иоффе, Д.А. Керимов. О.А. Красавчиков, О.Э. Лейст, Р.З. Лившиц. А.В. Малько, Р.П. Мананкова, М.Н. Марченко. Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, В.А. Патюлин. С.В. Поленика, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстой. P.O. Халфина, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич и другие.

Кроме того, использовались научные труды по социологии и философии, в частности, работы З.А. Бербешкиной. Т.И. Заславской, Г.В. Мальцева, В.З. Роговина. Дж. Ролза, Ю.И. Сулина, А.К. Черненко. А.И. Экимова и других.

При проведении исследования автором были использованы работы представителей науки трудового права и права социального обеспечения: Е.Г. Азаровой. B.C. Андреева, B.C. Аракчеева, К.С. Батыгина. Л.Я. Гинцбурга, И.В. Гущина, Е.Н. Доброхотовой. JI.B. Забелина, А.Д. Зайкина, M.JI. Захарова, Р.И. Ивановой, В.М. Лебедева. С.П. Маврина, Е.Е. Мачульской, В.Н. Скобелкина. В.К. Субботенко, Э.Г. Тучковой, В.А. Тарасовой. Е.Б. Хохлова, В.Ш. Шайхатдинова и других.

Исследовательскую базу также составляет дореволюционное, советское и Российское законодательство, законодательство зарубежных стран, международные акты в сфере социального обеспечения.

Наряду с теоретической базой был собран обширный практический материал по Томской области, республике Алтай, использовались статистические данные по Российской Федерации, на основании которых сделаны выводы, представленные в диссертации.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых в науке права социального обеспечения комплексных исследований проблем механизма правового регулирования льгот и их реализации под углом зрения принципа социальной справедливости.

В диссертационном исследовании получили обоснование следующие положения, выносимые на защиту.

1. Под льготами в праве социального обеспечения предлагается понимать юридическое средство создания режима благоприятствования для граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, выражающегося в полном или частичном освобождении от исполнения определенных обязанностей.

2. Дано соотношение льгот с иными правовыми категориями (привилегии, гарантии. иммунитеты), разграничение которых необходимо с теоретической и практической позиций - для чистоты определения, формирования понятийного аппарата права социального обеспечения, принятия соответствующих нормативных актов. Основное отличие льгот заключается в том, что льгота — это облегчение положения субъекта, которое достигается путем снижения определенной нагрузки, освобождения от исполнения обязанностей, а не с помощью дополнительных предоставлений.

3. Предлагается развернутая классификация льгот, в основе которой лежат такие критерии, как социально-правовые основания предоставления, конкретное содержание льгот, цель льгот, форма их предоставления, субъектный состав получателей льгот, нормативные источники, порядок финансирования, сфера действия.

4. Впервые проанализировано соотношение принципов социальной справедливости и права социального обеспечения. Принципы социальной справедливости находят прямое закрепление в нормах права, в большинстве своем отражаются и в праве социального обеспечения. Однако существует разрыв между социальным обеспечением и социальной справедливостью, поскольку посредством основных видов социального обеспечения не в полной мере реализуются такие ее принципы, как принцип равенства, заслуг, потребности. Льготы создают дополнительные возможности для реализации указанных принципов, поэтому их существование в настоящий период обоснованно и справедливо.

5. Цель льгот заключается в согласовании интересов личности, социальных групп, государства, в создании режима наибольшего благоприятствования для удовлетворения потребностей субъектов социально-обеспечительных отношений.

6. Обосновывается позиция о многофункциональном характере норм, регламентирующих льготы и о том, что в праве социального обеспечения проявляется преимущественно компенсационная функция, которая заключается в восполнении возможностей для удовлетворения необходимых жизненных потребностей лиц, находящихся в неравных условиях в силу биологических и экономических причин. Посредством льгот компенсируется недостаточный для жизнесуществования человека уровень основных видов социального обеспечения.

7. С учетом особенностей отрасли конкретизируется распространенная в отечественной науке правовая конструкция специального правового статуса (правового модуса). По своей правовой природе льготы являются специфическими правами, которые наряду со специальной правоспособностью входят в качестве элемента в специальный правовой статус (модус). Термин правовой модус представляется автору наиболее точным, определяющим именно меру специфических прав и обязанностей. особое положение отдельных категорий субъектов. В правовом модусе закрепляется не просто социальная, а именно правовая роль личности, получившая специальное правовое оформление.

8. Нормы о льготах рассматриваются автором как многоуровневое явление: 1) как межотраслевой комплексный институт законодательства и 2) как внутриотраслевой сквозной институт, поскольку нормы-льготы в праве социального обеспечения не имеют четких границ локализации в рамках отрасли, то есть рассредоточены почти по всем ее структурно-правовым образованиям.

9. Определяющей характеристикой для субъектов - получателей льгот является нахождение их в трудной жизненной ситуации, которая вызывает необходимость в предоставлении государством средств для жизнеобеспечения. При реформировании системы льгот необходимо учитывать то обстоятельство, что полностью отказаться от льгот в настоящее время невозможно, так как уровень социального обеспечения, устанавливаемый с помощью его основных видов (пенсий, пособий), не создает условий для нормального жизнесуществования нуждающихся граждан и в какой-то мере повышается посредством предоставления льгот.

10. Для приведения в систему многочисленных нормативных актов, регламентирующих предоставление льгот, предлагается принять единый комплексный акт на уровне федерального закона, в котором должно быть сформулировано понятие и виды льгот, основания их предоставления, круг субъектов, имеющих право на льготы, порядок их финансирования, основания изменения льготного статуса или его упорядочения, порядок отмены льгот. Такой комплексный нормативный акт обеспечит более четкое закрепление места льгот в системе права социального обеспечения и законодательства.

Научная значимость исследования заключается в том, что теоретические выводы, обоснованные в диссертации, дополняют и развивают ряд положений науки права социального обеспечения о льготах.

Автором на теоретическом уровне предпринята попытка дать понятие льгот в праве социального обеспечения, определить место льгот в праве социального обеспечения и системе законодательства, охарактеризовать основные функции и цели льгот, специфику социально-обеспечительных льгот, соотношение льгот с принципами социальной справедливости.

Практические рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы законодателем в целях совершенствования правового регулирования системы социально-обеспечительных льгот, для нормотворческой практики на различных уровнях (федеральном, региональном, отраслевом, локальном). Отсутствие четких научных представлений по этому вопросу затрудняет разработку целостной, теоретически обоснованной концепции реформирования системы социального обеспечения в целом.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть также использованы в процессе преподавания курса Право социального обеспечения на юридических факультетах высших учебных заведений, в юридических институтах и иных образовательных учреждениях.

Работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права Юридического института Томского государственного университета.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором. Наиболее важные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на теоретических научных конференциях в Томском государственном университете, в Томском государственном педагогическом университете в 2001,2002, 2003 годах.

Кроме того, материалы диссертации использовались в учебном процессе, в частности, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу Право социального обеспечения , а также при написании учебно-методического пособия по указанному курсу.

Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и включает в себя три главы, объединяющих 11 параграфов, заключение, список использованных источников и литературы.

Заключение диссертации по теме "Трудовое право право социального обеспечения", Пашкова, Галина Георгиевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования были сделаны следующие выводы:

1. Льготы в праве социального обеспечения - это юридическое средство, с помощью которого создается режим благоприятствования для субъектов социально-обеспечительных отношений, т.е. нуждающихся граждан (граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации). Этот режим благоприятствования выражается в облегчении положения этих субъектов посредством полного или частичного освобождения от исполнения определенных обязанностей.

2. Социально-обеспечительные льготы - это правовые средства, с помощью которых удовлетворяются основные потребности гражданина. без которых не может быть обеспечено его жизнесуществование.

3. Основное отличие социально-обеспечительных льгот от других сходных понятий (привилегии, гарантии. иммунитеты) заключается в том, что льгота - это облегчение положения субъекта, которое достигается путем снижения определенной нагрузки, освобождения от исполнения обязанностей, а не с помощью дополнительных предоставлений.

4. В настоящий период система социального обеспечения не соответствует социальной справедливости, поскольку посредством основных ее видов не в полной мере реализуются такие ее принципы, как принцип равенства, потребности, заслуг. Льготы создают дополнительные возможности для реализации указанных принципов, поэтому их существование на данном этапе справедливо.

5. Компенсационный характер, который присущ льготам в праве социального обеспечения, состоит в восполнении возможностей для удовлетворения жизненно важных потребностей субъектов социальнообеспечительных отношений, находящихся в неравном положении с другими гражданами в силу биологических и социально-экономических причин. Изъятия из общих правил при предоставлении льгот гражданам. находящимся по тем или иным причинам в трудной жизненной ситуации, полностью согласуются с принципом социальной справедливости.

6. Льготы по своей правовой природе являются специфическими правами, которые наряду со специальной правоспособностью входят как элемент в специальный правовой статус (модус).

7. Нормы о льготах образуют комплексный межотраслевой институт законодательства, а в праве социального обеспечения представляют собой сквозной институт.

8. Основная цель льгот заключается в создании режима наибольшего благоприятствования для удовлетворения потребностей субъектов социально-обеспечительных отношений.

9. Определяющей характеристикой для субъектов-получателей льгот является нуждаемость в предоставлении государством средств для жизнесуществования. При реформировании системы льгот необходимо учитывать то обстоятельство, что полностью отказаться от льгот в настоящее время невозможно, так как уровень социального обеспечения, устанавливаемый с помощью основных его видов, не создает условий для нормального жизнесуществования нуждающихся граждан и в какой-то мере повышается посредством предоставления льгот. При предоставлении льгот необходимо руководствоваться, в первую очередь, принципами социальной справедливости и адресности.

10. Чтобы льготы стали действительно эффективным средством правового регулирования необходимо, во-первых, обеспечить их юридическими и материальными гарантиями. способствующими их законному, справедливому, своевременному и реальному получению лицами, имеющими на них право во-вторых, установить меры ответственности для обязанных лиц, т.к. льготы, не подкрепленные такими мерами, превращаются в фикцию. и граждане, обладающие на них правом, становятся просителями соответствующих благ. И зачастую, это люди, которые нуждаются в особом внимании и уважении со стороны общества, - ветераны, инвалиды, пенсионеры.

11. С целью устранения многочисленных недостатков и просчетов в системе правового регулирования льгот, необходимо принять Федеральный закон О льготах нуждающимся лицам в Российской Федерации , который позволит систематизировать имеющиеся льготы, упорядочить их предоставление, наполнить их реальным содержанием. Структура проекта Федерального закона представлена в работе.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Пашкова, Галина Георгиевна, 2004 год

1. Нормативно-правовые акты

2. Всеобщая декларация прав человека от 10.12.48 // Российская газета.-1998.-№235.

3. Декларация « О правах инвалидов (1975) // Социальное обеспечение.-1990.-№ 1.- С. 3-4.

4. Декларация прав и свобод человека и гражданина. Принята Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. // Ведомости РСФСР. -1991. № 52.

5. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. // Международное гуманитарное право в документах.- М. Юрист. 1996.- 300 с.

6. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных наций от 13 февраля 1946 г.// Международное право в документах. Сборник документов.-М. Юрид. лит. 1964.- 350 с.

7. Генеральное Соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы от 2 сентября 1949 г. // Право Совета Европы и Россия. Сборник документов и материалов.- Краснодар, 1996.- 420 с.

8. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. -М. Юрид. лит. 1993.- 64 с.

9. Жилищный кодекс // Ведомости ВС РСФСР.-1983.- №26.- Ст. 883.

10. О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 24 ноября 1995 г.//Собр. законодательства РФ. -1995. -№ 48.- Ст.4563.

11. О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппарата судов Российской Федерации: Федеральный закон Российской

12. Федерации от 10 января 1996 г.// Собр. законодательства РФ. -1996.- № 3. -Ст. 144.

13. О социальной защите граждан. подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Закон Российской Федерации от 18 июня 1992 г. //Ведомости РФ. -1992.- № 32.

14. О прожиточном минимуме в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 24 октября 1997 г.// Собр. законодательства РФ.-1997.- № 42.- Ст.4904.

15. О государственной социальной помощи: Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 1999 г.// Собр. законодательства РФ. -1999.- № 30.-Ст. 3150.

16. О трудовых пенсиях в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 17 декабря 2001 г.// Собр. законодательства РФ.-2001.-№52.

17. О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 15 декабря 2001 г. // Собр. законодательства РФ.- 2001.- № 51.

18. О государственных пособиях гражданам. имеющим детей. Федеральный закон Российской Федерации от 19 мая 1995 г.// Собрание законодательства РФ.- 1995.- № 21.- Ст. 1929.

19. О потребительской корзине в целом по Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 20 ноября 1999 г.// Собр. законодательства РФ.- 1999.- № 47.- Ст. 5619.

20. О реабилитации жертв политических репрессий: Закон Российской Федерации от 18 октября 1991 г.// Ведомости РСФСР. -1991.- № 44. Ст.-1428.

21. О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы. Закон Российской Федерации от 15 января 1993 г. //Ведомости РФ.- 1993.- № 7.- Ст.247.

22. О ветеранах: Федеральный закон Российской Федерации от 12 января 1995 г. // Собр. законодательства РФ. -1995. -№ 3. -Ст.168.

23. О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов: Федеральный закон Российской Федерации от 2 августа 1995 г.// Собр. законодательства РФ.- 1995.- № 32. -Ст.3198.

24. О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне: Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2001 г. // Собр. законодательства РФ. -2001.- № 1.- Ст. 170.

25. О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г.// Ведомости РФ.-1993.-№8. -Ст.974.

26. Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 10 декабря 1995 г.// Собр. Законодательства РФ.- 1995.- № 50.- Ст. 4872.

27. О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы: Федеральный закон Российской Федерации от 9 января 1997 г.// Собр. законодательства РФ .1997. -№3.-Ст.349.

28. О внешней разведке: Федеральный закон Российской Федерации от 8 декабря 1995 г. // Собр. законодательства РФ.-1996.-№ 3.- Ст. 143.

29. О рынке ценных бумаг: Федеральный закон Российской Федерации от 26 апреля 1996 г. // Собр. законодательства РФ.-1996.-№ 17.-Ст.1918.

30. О языке народов Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 1998 г. // Собр. законодательства РФ.-1998.-№ 31.- Ст. 3804.

31. О государственной тайне. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 1997 г.// Собр. законодательства РФ.- 1997. -№ 41.- Ст.4673.

32. О донорстве крови и ее компонентов: Федеральный закон Российской Федерации от 9 июня 1993 г.//Собр. законодательства РФ.- 2001.- № 17. -Ст. 1638

33. О статусе военнослужащих: Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 1998 г. // Собр. законодательства РФ.-1998.-№22.-Ст.2331.

34. О статусе депутатов Совета Федерации и статусе депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 1994 г. // Собр. законодательства РФ.- 1994.-№ 2.-Ст.74.

35. Об основах федеральной жилищной политики: Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. // Ведомости ВС РФ. 1993. № 3. Ст.99.

36. О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации « Об основах федеральной жилищной политики от 17 июля 1999 г.// СЗ РФ. 1999. № 25. Ст. 3042.

37. О милиции. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. в редакции от 31 марта 1999 г. // СПС ГАРАНТ.

38. О прокуратуре. Закон Российской Федерации от 17 января 1992г. в редакции от 17 ноября 1995 г. // СПС ГАРАНТ.

39. О судебных приставах: Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 1997 г.//СПС ГАРАНТ.

40. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. // Собр. законодательства РФ,- 1997.-№ 18.-Ст. 2131.

41. О мерах по социальной поддержке многодетных семей: Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г.// Ведомости РФ. -1992.- № 19. -Ст. 1044.

42. Положение о порядке и условиях присвоения звания Ветеран труда . Утв. Указом Президента Российской Федерации от 25 сентября 1999 г. // Собр. законодательства РФ. -1999. -№ 39.- Ст. 4589.

43. О мерах по социальной защите инвалидов, нуждающихся в специальных транспортных средствах: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 1992 г.//Социальная защита инвалидов.

Источники:
law.edu.ru