Проведение торгов при предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта строительства: правовые последствия и риски
Проведение торгов при предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта строительства: правовые последствия и риски
Предоставление земельного участка, находящегося в публичной собственности, для строительства с предварительным согласованием размещения объекта по-прежнему распространено. Порядок предоставления земельного участка урегулирован ст. ст. 30, 31, 32 ЗК РФ, и его особенность состоит в том, что земельный участок предоставляется конкретному лицу и процедура предоставления не предполагает конкуренции претендентов. Однако, безусловно, такая конкуренция может возникнуть.В конце сентября 2010 г. Президиум ВАС РФ в Постановлении от 14.09.2010 N 4224/10 по делу N А76-4758/2009-63-92 (далее – Постановление N 4224/10) сформулировал правовую позицию относительно ситуации, когда подано несколько заявлений о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта строительства.
Данная правовая позиция состоит в следующем: при наличии нескольких заявлений земельный участок должен предоставляться на торгах.
Этой позицией суды руководствовались как до[1], так и после[2] опубликования Постановления N 4224/10. Кроме того, она получила некоторую поддержку в литературе[3].
Обоснованием приведенной правовой позиции послужил принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, закрепленный в пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ. Исходя из данного принципа, Президиум ВАС РФ среди прочего указал, что публичное информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства направлено на защиту интересов не только населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. Вследствие этого доводы сторон споров о необходимости предоставления земельного участка лицу, которое первым подало заявление о выборе участка и предварительном согласовании места размещения объекта, суды отклоняют, поскольку права каждого из претендентов на земельный участок должны быть соблюдены. Это возможно только при проведении торгов, так как они позволяют обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка[4]. В то время как при предварительном согласовании места размещения объекта заявители могут не знать о поданных другими лицами заявлениях.
Таким образом, в судебной практике распространена точка зрения, что предоставление земельного участка посредством проведения торгов лучше, чем предоставление посредством предварительного согласования места размещения объекта.
Иногда суды не применяли данную правовую позицию, если предварительное согласование места размещения объекта уже состоялось, то есть уполномоченным органом публичной власти было принято решение о таком согласовании (см., например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.09.2011 по делу N А19-15798/10). Однако Президиум ВАС РФ распространил свою правовую позицию и на эту ситуацию (Постановление от 15.11.2011 N 7638/11 по делу N А43-20629/2010).
Соответственно, уже состоявшееся предоставление земельного участка может быть оспорено, если в уполномоченный орган публичной власти было направлено не одно, а несколько заявлений о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.
Поскольку Президиум ВАС РФ отметил, что Земельный кодекс РФ не регулирует порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, то можно заключить, что в описанном случае имеет место пример судебного нормотворчества.
Необходимо обратить внимание на то, что рассматриваемая ситуация не подпадает под нормативно установленное содержание указанного принципа земельного законодательства (пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ): использование земель в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. В нашей ситуации нет использования земли, а есть ее распоряжение, и не гражданином, а публичным собственником.
Также нельзя не отметить, что к предоставлению земельных участков, находящихся в публичной собственности, не применяется требование п. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", согласно которому заключение договоров, которые предусматривают переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров (п. 2 указанной статьи).
Спорной представляется квалификация информирования населения как средства поиска претендентов на земельный участок, если учесть, что такое информирование происходит на завершающей стадии (до оформления акта о выборе) предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта. Кроме того, если согласование не предполагает наличия претендентов на земельный участок, который предоставляется конкретному лицу, то каким образом информирование населения может выполнять функцию поиска таких претендентов?
Тем не менее данная правовая позиция существует, и в связи с этим возникает вопрос: достигается ли с ее помощью цель обеспечения прав и интересов каждого из претендентов на земельный участок? И какие правовые последствия влечет приведенная правовая позиция?
По первому вопросу утвердительно можно ответить только в отношении второго претендента. Если приводить в качестве примера Постановление N 4224/10, то второй претендент на земельный участок – Платонов О.П. – был привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования. Следовательно, будучи вовлеченным в процесс, он должен был узнать о том, что на основании решения суда земельный участок будет предоставляться на торгах, и он может участвовать в их проведении. Однако, как отметил в своей статье М. Попов по поводу этого Постановления, "…предприниматель Платонов О.П., права которого столь успешно защитил Президиум ВАС РФ, не участвовал ни в одном судебном заседании, не представил ни отзывов, ни письменных объяснений. Я не удивлюсь, если он не будет принимать участие и в торгах, если таковые будут организованы"[5].
Кроме того, указанный автор полагает возможным возникновение злоупотреблений, основанных на этой позиции судов, если "…недобросовестные граждане… возьмут за правило читать местную официальную прессу и подавать заявления о предоставлении им земельных участков, информация о которых публикуется. Затем заявление можно отозвать за вознаграждение, полученное от первоначального заявителя"[6].
И эти опасения не беспочвенны: с подобной проблемой судебная практика уже сталкивается.
Так, в одном из дел ООО подало второе заявление о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта и на основании данного обстоятельства требовало провести торги. Суд отказал в удовлетворении этого требования ввиду того, что заявление было подано задолго до публикации органом местного самоуправления объявления о предстоящем предоставлении земельного участка (п. 3 ст. 31 ЗК РФ) и в период между этой публикацией и принятием распоряжения о предоставлении земельного участка первому претенденту ООО никак не выразило свою волю на предоставление ему участка[7].
Однако, исходя из сложившейся судебной практики, если второе заявление было подано после публикации объявления о предстоящем предоставлении земельного участка, то проведение торгов представляется неизбежным.
Также нельзя не учитывать и того, что у застройщика, прошедшего процедуру предварительного согласования места размещения объекта, возникает правовой риск оспаривания указанного согласования. Вероятность реализации этого риска определить невозможно. Даже если подано несколько заявлений, публично-правовое образование не обязано уведомлять об их поступлении первого претендента.
Помимо этого, правовое положение первого претендента ущемляется тем, что именно он инициирует процедуру выбора земельного участка, проведение которой необходимо для предварительного согласования места размещения объекта. Как следует из ст. 31 ЗК РФ, лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства, обращается в уполномоченный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В этом заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К документу могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
Таким образом, очевидно, что первый претендент, в отличие от второго и последующих, несет некоторые затраты, связанные с поиском земельного участка и его выбором. Однако вопрос компенсации этих расходов в случае проведения торгов ни Земельным кодексом РФ, ни Президиумом ВАС РФ не разрешен.
Следовательно, может возникнуть проблема "безбилетника"[8], так как последующие претенденты на земельный участок находятся в более выгодном положении, чем первый претендент.
Кроме того, рассматриваемой правовой позицией ограничивается право публичного собственника на выбор способа распоряжения земельным участком, поскольку, как было отмечено ранее, Земельный кодекс РФ указанную ситуацию не регулирует. Поэтому проведение торгов в данном случае проводится в силу единообразного судейского усмотрения.
Если же публичный собственник считает нужным предоставлять земельный участок на торгах, то он может воспользоваться п. п. 1.1 и 1.2 ст. 30 ЗК РФ, в которых предусмотрено, что органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления могут утверждать перечни случаев, когда земельные участки, которыми вправе распоряжаться соответствующее публично-правовое образование, предоставляются исключительно на торгах.
И подобные примеры уже есть. Так, в Постановлении Администрации муниципального образования город Салехард от 13.01.2011 N 7 установлено, что земельный участок, находящийся в муниципальной или неразграниченной государственной собственности, предоставляется исключительно на торгах при наличии нескольких заявлений о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта[9].
Таким образом, рассматриваемая правовая позиция Президиума ВАС РФ вынуждает публично-правовые образования проводить торги при наличии нескольких заявлений о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.
***
На основании изложенного можно заключить следующее. Судебная практика свидетельствует, что при наличии нескольких претендентов на земельный участок с предварительным согласованием места размещения объекта, по сути, избирательно защищаются интересы отдельного частного лица (второго претендента). Этим нередко ограничиваются права и интересы непосредственных участников правоотношений по такому предоставлению земельного участка –публичного собственника земельного участка и лица, инициировавшего процедуру предоставления.
[1] Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 23.04.2009 по делу N А28-6444/2008-301/15, ФАС Западно-Сибирского округа от 19.03.2009 N Ф04-1578/2009(2561-А45-6), Ф04-1578/2009(3216-А45-6) по делу N А45-7340/2008-29/177, ФАС Поволжского округа от 10.06.2010 по делу N А55-4681/2009, ФАС Северо-Западного округа от 24.06.2010 по делу N А66-12957/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 14.06.2007 N Ф08-3454/2007, от 30.01.2007 N Ф08-6589/2006, ФАС Уральского округа от 02.09.2010 N Ф09-5983/10-С6, от 26.05.2010 N Ф09-3823/10-С6, от 13.04.2010 N Ф09-1698/10-С6, от 09.03.2010 N Ф09-1355/10-С6, ФАС Центрального округа от 24.01.2007 по делу N А68-АП-150/5-06.
[2]Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 06.07.2011 по делу N А03-14613/2010.
[3]Андрианов Н. Без торгов рука руку моет // ЭЖ-Юрист. 2011. N 6. С. 6.
[4]Так, например, ФАС Северо-Кавказского округа применительно к данной ситуации указал, что "…целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение органом местного самоуправления максимальной цены за объект торгов" (Постановление от 16.08.2010 по делу N А32-26885/2009).
[5] Попов М. Да здравствуют торги? // ЭЖ-Юрист. 2010. N 41. С. 9.
[6] Попов М. Указ. соч. С. 9.
[7] Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15.10.2009 по делу N А32-2419/2009, а также Определение ВАС РФ от 21.01.2010 N ВАС-21/10 по данному делу.
[8]Безбилетник – это понятие, которое используется в экономическом анализе для обозначения стороны, которая получает выгоды от усилий, предпринимаемых другой стороной, не платя за них. См.: Одинцова М.И. Экономика права. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2007. С. 81. См. также: Кузьминов Я.И., Бендукидзе К.А., Юдкевич М.М. Курс институциональной экономики: институты, сети, трансакционные издержки, контракты: учебник. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2006. С. 86.
[9]Приведенный пример не единичен. См. также: Постановление Администрации города Новый Уренгой от 14.06.2011 N 183 "Об установлении перечня случаев предоставления земельных участков исключительно на торгах", Решение Думы городского округа Верхний Тагил от 28.11.2011 N 48/8 "Об установлении перечня случаев предоставления земельных участков исключительно на торгах", Решение Думы Новолялинского городского округа от 27.10.2011 N 404 "Об установлении перечня случаев предоставления земельных участков исключительно на торгах".
Комментариев пока нет!