Монетизация льгот преимущества недостатки
Проблемы оптимизации процесса "монетизации" натуральных преимуществ в Российской Федерации
(Морозова И. С.) ("Журнал Российского права", 2005, N 8) Текст документа
ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ ПРОЦЕССА "МОНЕТИЗАЦИИ" НАТУРАЛЬНЫХ ПРЕИМУЩЕСТВ В РоссиЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. С. МОРОЗОВА
Морозова Инна Сергеевна - докторант ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук, доцент. Работа выполнена в рамках ведомственной научной программы Министерства образования и науки РФ "Развитие научного потенциала высшей школы" (проект N 49167).
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - 122-й Закон) существенно модернизировал действовавшую долгое время систему правовых льгот. Замена натуральных преимуществ денежными компенсациями - самое болезненное социальное новаторство с точки зрения общественной реакции, на которое решилось Правительство РФ за последний период. -------------------------------- См. РГ. 2004. 31 авг.
Многие специалисты отмечают системные недостатки 122-го Закона, практика реализации положений которого вызвала столь негативную оценку населения в процессе адаптации людей к подобным нововведениям. "Исполнение знаменитого Закона о льготных выплатах, - отмечается в прессе, - подобно движению не до конца собранного локомотива, на который прямо на ходу устанавливаются недостающие детали и механизмы. И на каждом перегоне выявляются новые проблемы". Ошибки при проведении в подобном русле социальной реформы дорого обходятся власти, но еще дороже обществу. Поспешно и непродуманно начав модернизацию системы социальных льгот, власть, по сути, создала опасный прецедент.
Практика реализации 122-го Закона со всей очевидностью продемонстрировала отсутствие на современном этапе в Российской Федерации научно обоснованной Концепции льготно-правовой политики, в рамках которой были бы определены первостепенные задачи (приоритеты), обозначены стратегические цели, этапы, временные рамки модернизации "льготного" юридического инструментария, адекватные тактические приемы и средства. На подобный факт обращается внимание в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 апреля 2005 г. "О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О предварительных итогах реализации в 1 квартале 2005 года Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 год. в Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию РФ. -------------------------------- См. подробнее: Малько А. В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб. 2004. См. Парламентская газета. 2005. 20 апр. См. РГ. 2005. 31 марта. См. Парламентская газета. 2005. 26 апр.
Нарушаются временные сроки обсуждения, рассмотрения и принятия законов, устанавливающих правовые преимущества. Как отмечается в докладе "О состоянии законодательства в Российской Федерации", подготовленном в соответствии с решением Совета Федерации Федерального Собрания РФ, существенным фактором, негативно влияющим на качество законодательства, является доминирование политической целесообразности скорейшего принятия законов над объективно необходимым соблюдением законодательных процедур. Так, сложнейший 122-й Закон был рассмотрен на всех стадиях законодательного процесса менее чем за три месяца. Допущенные ошибки при разработке, принятии и вступлении в силу данного нормативно-правового акта в значительной степени снизили его позитивную направленность, спровоцировали негативные социально-политические и экономические последствия. Совокупные издержки, связанные с неэффективностью законотворческого процесса, в том числе касающегося сферы "льготного" регулирования, составляют порядка трех млрд. руб. Финансово-экономические обоснования "льготных" законов, по мнению многих экспертов, не выдерживают критики. -------------------------------- См. Укрепление государства ведет к ослаблению власти // Известия. 2005. 17 марта.
В целях оптимизации процесса реализации 122-го Закона необходимо, по нашему мнению, осуществить следующие меры. 1. Установить равнозначные компенсации для федеральных и региональных льготников, нормативно закрепить критерии и основания, по которым происходит подобное подразделение "основных потребителей" преимуществ. Меры социальной поддержки должны предоставляться не только в зависимости от места проживания, но и от фактической нуждаемости субъектов в "льготном" обеспечении. 2. Обозначить критерии, исходя из которых определяется размер, уровень предоставляемых денежных или натуральных льгот. В ряде случаев количество социальных гарантий значительно различается у практически одинаковых групп субъектов (например, поддержка реабилитированных лиц и членов их семей осуществляется в значительно большем объеме, нежели у лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий). Установлены и разные условия предоставления социального проездного билета гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, что вызывает социальную напряженность в обществе. 3. Механизм реализации монетизированных льгот сконструирован без учета уровня жизни в том или ином регионе. 122-й Закон не определяет порядок компенсации из федерального бюджета (например, предоставление различного рода дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов) чрезмерных региональных бюджетных расходов в сфере "льготного" регулирования. Важно предусмотреть в процессе льготирования для таких социально неблагополучных регионов, как Ивановская, Тверская, Пензенская, Читинская области, Мордовия, Чувашия, Марий Эл, Тыва, Ингушетия и т. п. особые антикризисные процедуры. Уровень социальной поддержки некоторых категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны. Некоторые политологи говорят уже "о новом витке развала России по территориальным льготным режимам. Мол, власти тех регионов, в которых доплачивают больше, - хорошие, те, кто обладают меньшими финансовыми возможностями, - плохие". -------------------------------- См. Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. 2005. 28 янв.
4. Данный нормативно-правовой акт, по сути, устанавливает две системы преимуществ - натуральные льготы и денежные компенсации, обозначаемые как меры социальной поддержки. Вместе с тем не обозначаются специфика использования данных юридических средств, их правовые режимы, не фиксируется четкий порядок их практического применения. Например, не отлажен механизм обеспечения бесплатными лекарственными средствами. В некоторых субъектах РФ число отказов в обслуживании уполномоченными аптечными учреждениями рецептов на получение бесплатных лекарственных средств составляет от 6 до 16 процентов. Стоимость лекарственных средств, предоставляемых соответствующим категориям граждан бесплатно, превышает стоимость тех же лекарственных средств, отпускаемых в розничной сети аптечных учреждений по коммерческим ценам. -------------------------------- См. Парламентская газета. 2005. 20 апр.
5. Поскольку в 122-м Законе не проводится институционализация правовых льгот, то происходит отождествление понятий "социальные гарантии", "меры социальной поддержки", "льготы", "компенсации", "субсидии". Поэтому в целях устранения подобного недостатка необходимо дать определение указанным правовым категориям, ориентируя тем самым правоприменителя на более адекватное и эффективное использование соответствующих юридических средств. Социальные гарантии по существу представляют собой систему юридических, экономических, организационных, нравственных, политических условий, предпосылок, способов, средств, создающих равные возможности для субъектов в осуществлении их интересов, прав и свобод, и являются базовым, определяющим понятием по отношению к категориям "льготы", "компенсации", "меры социальной поддержки" и т. д. Являясь разновидностью социальных гарантий, правовые льготы включают в себя следующие разновидности: компенсации, юридические привилегии, иммунитеты, субсидии, субвенции, социальные пособия, преференции. Меры социальной поддержки предусматривают назначение денежных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), оказание социальных услуг, предоставление "монетизированных" льгот. Социальные пособия представляют собой меру государственной социальной защиты, заключающейся в назначении и выплате денежных средств на безэквивалентной нормированной основе законодательно установленным категориям граждан. Компенсация направлена на возмещение реального ущерба, расходов, причиненных субъекту, и представляет собой одну из мер государственной социальной помощи (поддержки). Субсидия - разновидность государственной социальной помощи, заключающаяся в выплате пособий в денежной или натуральной форме, предоставляемых государством за счет средств государственного или местного бюджетов, а также специальных фондов физическим лицам. Неоправданно, на наш взгляд, устраняется из терминологии 122-го Закона понятие "льготы", которое является устоявшимся и давно употребляемым в большинстве нормативно-правовых актов. Правовые льготы представляют собой юридическое средство, с помощью которого создается режим благоприятствования для удовлетворения интересов и потребностей субъектов, имеющее для последних компенсационное, стимулирующее либо гарантирующее значение. Устанавливая определенные изъятия, исключения из единых требований нормативного характера, они позволяют дифференцированно подходить к вопросам регламентации определенных групп социальных связей, учитывать их специфические особенности в каждом конкретном случае, выделив положение отдельных категорий субъектов в той или иной области общественных отношений. В теоретическом плане "льготы" как научная категория введены для обозначения правомерных изъятий, исключений из общего, стандартного порядка правового регулирования, что позволяет ученым четко разграничивать понятие "льготы" и смежные понятия - гарантии, меры социальной поддержки, компенсации и т. д. Неудачная замена терминов в законе является нарушением важнейшего принципа правовой политики, а точнее, научной обоснованности. Представляется нецелесообразной и создающей опасность нарушения социальных прав концепция безальтернативного перехода от льготной системы социальной поддержки к компенсационной. Думается, что каждому гражданину следует предоставить реальную возможность выбора той формы социальной поддержки, которую он считает наиболее предпочтительной. 6. Необходимо установить временные сроки, этапы, стадии процесса льготирования, закрепить особые компенсационные механизмы (например, в денежном выражении) за неиспользованные социальные услуги. Должны быть нормативно зафиксированы меры контроля за предоставлением социальных гарантий на региональном и муниципальном уровнях в целях ликвидации возможностей ведомственного усмотрения в процессе льготирования, сокращения сферы существования дискреционных полномочий соответствующих должностных лиц. 7. Остался не затронутым вопрос о минимальном социальном стандарте, критериях его определения, соотношения с величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда. В дальнейшем возможно принятие отдельного рамочного нормативного акта, посвященного данной проблеме, где детально будет определен механизм установления социальных пособий, компенсаций и льгот на основе единых для всех категорий субъектов нормативов минимальных социальных стандартов. Это позволит упорядочить действующие социальные гарантии, компенсации и льготы, привести их в единую систему, создать базовую нормативную основу для льготного регулирования в Российской Федерации. Качество 122-го Закона снижают и многочисленные погрешности технико-юридического характера. Кроме того, данный нормативно-правовой акт был принят после формирования федерального бюджета, что негативно сказалось на качестве его финансового обеспечения. 8. Необходимо установить дифференцированные по субъектам Российской Федерации надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы для военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел. Совершенствовать порядок предоставления социального проездного билета гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации. 9. В анализируемом нормативно-правовом акте должен быть детально разработан механизм реализации социальных гарантий, обеспечивающий практическое воплощение подобных правовых установлений. Важно учитывать, что на механизм действия нормы права, закрепляющей те или иные меры социальной поддержки, оказывают постоянное влияние факторы внешней социальной среды, которые могут вызвать неблагоприятные последствия и нарушить его нормальное функционирование. Поэтому возникает задача создания надежных материальных и юридических гарантий, способствующих наиболее эффективному воплощению в жизнь подобных правовых установлений. Важно учитывать, что значительная часть социальных обязательств в соответствии с законопроектом переходит под ответственность субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Вместе с тем источники и механизмы финансирования подобных обязательств должным образом не обозначены. Известная же ограниченность финансовых возможностей многих Российских регионов и муниципальных образований не исключает опасность невыполнения названных обязательств. Кроме того, законодатель должен четко определить размер устанавливаемых юридических благ (льгот, субсидий, мер социальной поддержки), закрепив единые условия, критерии и порядок их предоставления. Вполне логично определить минимальные и максимальные размеры льгот, компенсаций, субсидий, пособий, которые должны устанавливаться не в фиксируемой сумме, а в процентном отношении к минимальному размеру оплаты труда. Целесообразно, на наш взгляд, детально разработать условия и порядок индексации социальных пособий, компенсаций и льгот. 10. В 122-м Законе следует закрепить разумную модель соотношения норм о юридической ответственности для обязанных лиц и норм, предусматривающих те или иные гарантии для конкретных субъектов. Особое значение необходимо придать адресной социальной поддержке, которая должна предоставляться действительно нуждающимся слоям населения. Адресная социальная помощь может оказываться в зависимости от соотношения величины прожиточного минимума и среднедушевого совокупного дохода. На муниципальном уровне возможно установление социальных пособий для определенных категорий граждан, чей среднедушевой доход ниже городской нормы обеспеченности, которая устанавливается ежеквартально на основании официальной величины бюджета прожиточного минимума. С этой целью целесообразно создание единой информационной базы получателей социальных пособий, компенсаций и льгот, позволяющей точнее отслеживать именно тех, кто имеет доход ниже прожиточного минимума. Это позволит устранить ситуацию, при которой немало социальных льгот идут на поддержку обеспеченных семей. 11. Думается, следует расширить объем установленных социальных гарантий для граждан, проживающих в экологически неблагополучных районах, с целью уменьшения влияния негативных факторов окружающей среды на их здоровье. Возможно предоставление дополнительных отпусков, денежных компенсаций, дополнительного медицинского обслуживания, льготного порядка приобретения медицинских препаратов и т. д. Не затронут вопрос совершенствования социальных гарантий, предоставляемых гражданам, проживающим в районах расположения объектов использования атомной энергии. Должны быть разработаны порядок и условия предоставления льгот пассажирам на авиатранспорте, определен механизм компенсации убытков перевозчикам. 12. 122-й Закон не содержит норм, гарантирующих невозможность снижения уровня социального обеспечения по сравнению с ранее установленными размерами социальной поддержки. На наш взгляд, неоправданно уменьшен объем социальных гарантий, компенсаций и льгот для таких категорий граждан, как военнослужащие, граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, сотрудники таможенных органов, военнослужащие внутренних войск, инвалиды, судьи, должностные лица правоохранительных и контролирующих органов, сотрудники органов внутренних дел, прокурорские работники. 13. В ряде случаев количество предоставляемых социальных гарантий различается у практически одинаковых групп субъектов. Необходимо улучшить меры социальной поддержки для следующих категорий лиц: граждане, ежемесячная денежная надбавка которым установлена в размере 600 руб. военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья, других причин ветераны Великой Отечественной войны и т. д. Необходимо учитывать, что уровень социальной поддержки некоторых категорий граждан зависит от степени финансовой обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации, что разрушает единое социальное пространство страны. 14. К недостаткам Закона необходимо отнести и отсутствие процессуального механизма реализации материально-правовых норм, устанавливающих новую систему социальных гарантий. В данном случае нарушается неразрывное единство материальной и процессуальной составляющей права. Необоснованно, по нашему мнению, предлагается отстранить законодательную ветвь власти от определения процессуального порядка реализации льготно-правовой политики, который, по сути дела, будет устанавливаться на стадии правоприменения. Указанное положение отчасти нарушает систему "сдержек и противовесов", принцип разделения властей, что может привести к существенному снижению уровня гарантированности справедливого и своевременного предоставления льгот населению. Целесообразно определить общие процессуальные положения, касающиеся механизма практической реализации льгот, социальных гарантий, мер государственной социальной поддержки. Важно рассмотреть вопрос о создании единой системы государственного учета всех категорий граждан, имеющих право на получение ежемесячных выплат, набора социальных услуг, льгот, предоставляемых в натуральной форме, в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации и расходными обязательствами субъектов Российской Федерации. 15. Целесообразно разработать проект федерального закона, предусматривающего возможность предоставления через территориальные органы Пенсионного фонда РФ ежемесячных денежных выплат гражданам, имеющим на них право в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Возможно расширить Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалидам предпринять меры по повышению эффективности взаимодействия с субъектами Российской Федерации в части дополнительного обеспечения лекарственными средствами отдельных категорий граждан. Необходимо ускорить подготовку и принятие всех необходимых законодательных и иных нормативно-правовых актов в рамках исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, не допускающих снижения размеров всех видов социальных выплат, гарантий и компенсаций по сравнению с ранее установленным уровнем. Действующая система социальных гарантий, преимуществ и льгот, закрепляемая многочисленными нормативно-правовыми актами, нуждается в систематизации, в упорядочивании в целях достижения максимальной эффективности в процессе практической реализации. Целесообразно инкорпорировать нормативные акты, посвященные социальным гарантиям, устанавливаемым для отдельных категорий субъектов, в единый сборник (например, "Собрание законодательства о льготах", "Социальные гарантии в Российской Федерации"). Можно также кодифицировать соответствующий нормативный материал, посвященный социальным гарантиям и преимуществам, на основе субъектного подхода. Результатами подобной работы могут явиться такие крупные акты, как, например, Основы законодательства о социальных гарантиях и льготах для ветеранов, инвалидов, военнослужащих и т. д. Социальный кодекс Российской Федерации. Сфера льготного регулирования является в Российской Федерации своеобразным "минным полем", где необходимо действовать крайне осторожно и продуманно. В стране, где бедные составляют одну пятую часть населения (порядка 30 млн. человек), занимающей по уровню жизни 60-е место в мире. любые просчеты законодателя приводят к социальному взрыву. Это и было подтверждено теми негативными последствиями, которые наступили в результате "монетизации" льгот. -------------------------------- См. Из худого кармана последний грош валится // Парламентская газета. 2005. 17 марта.
Монетизация льгот коснулась наиболее социально незащищенных слоев населения (пенсионеров, ветеранов, инвалидов), в то время как огромный "пласт" преимуществ, установленных для чиновников, остался нетронутым. Установление преимуществ должно быть социально обоснованным, оправданным. Данный правовой механизм обязан адекватно реагировать на происходящие изменения в правовой действительности России, учитывать потребности, существующие в обществе, настроения "основных потребителей" льгот.
Монетизация льгот
Федеральная монетизация касается только «федеральных льготников» (инвалиды, военнослужащие, участники ВОВ и некоторые другие — 14 млн чел.). Монетизированы три вида льгот — транспорт (проезд на городском транспорте и пригородных электричках), лекарства и санаторно-курортное лечение. На замену льгот денежными компенсациями (для «федеральных льготников») в бюджете 2005 года было предусмотрено 171,8 млрд руб. Реально была потрачена существенно бо льшая сумма.
В пакете законов о монетизации было предусмотрено ежемесячно выплачивать для замены льгот инвалидам первой группы с детства — 1,4 тыс. руб. второй группы — 1000 руб. и третьей группы — 800 руб. «чернобыльцам» — 1700 руб. донорам — 500 руб. героям Великой Отечественной войны — 3,5 тыс. руб. участникам войны — 1,5 тыс. руб. блокадникам — 1,1 тыс. руб. инвалидам войны — 2 тыс. руб. Эти выплаты заменяли право на бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте, бесплатные лекарства и санаторное лечение. В первоначальных предложениях Минфина число льгот, подлежащих денежной замене, было более десяти.
Для «региональных льготников» (ветераны труда, пенсионеры и др. — 20-30 млн чел.) субъекты Федерации могли либо провести аналогичную монетизацию, либо сохранить натуральные льготы. Но при этом регионы должны были оплачивать транспортным предприятиям и другим поставщикам те услуги, которые предоставляются льготникам. Федеральный центр декларировал выплату регионам до 40 % соответствующих компенсаций в случае проведения монетизации.
Принцип разделения льготников на федеральные и региональные был прост: тот, кто выдает гражданам право на льготы, тот и оплачивает их из своего бюджета. Была недооценена техническая сложность решения столь масштабной задачи, как монетизация. Не был учтен разрыв между получением компенсаций (конец января 2005 г.) и тем, что льготы перестали действовать с начала января. Хотя соответствующие средства были перечислены из федерального бюджета заранее, длительные новогодние праздники и система выплаты пенсий (через которую выплачиваются компенсации и которая перечисляет деньги в конце месяца) не позволили донести эти средства до населения вовремя.
Денежные выплаты далеко не всегда компенсировали отмену соответствующих льгот. Хотя в целом монетизация была выгодна населению, но выгоды и потери распределились неравномерно. Например, деревенским жителям (которые льготами почти не пользовались) монетизация выгодна, а льготникам-потребителям дорогостоящих лекарств — нет. Таким образом, определенная прослойка населения реально пострадала от монетизации. Законы о монетизации не предусматривали компенсаций пенсионерам, так как льготы пенсионерам принимались исключительно региональными властями и ни в одном федеральном законодательном акте не прописаны. Решение проблемы с пенсионерами было полностью отнесено к ответственности региональных властей, федеральный центр фактически устранился от ее решения. Поскольку формально пенсионеры не являются получателями льгот, то компенсации для них не предусматривают ни федеральный, ни региональный бюджеты. Именно «брошенные» пенсионеры и стали основной движущей силой протестов.
Как и следовало ожидать, монетизация льгот вызвала широкое недовольство у малоимущих слоёв населения. Однако, многие предприятия, в том числе автотранспортные, вздохнули с облегчением. Они, наконец, увидели живые деньги, которые позволили им выжить в условиях жёсткой конкуренции и отсутствия наличных средств. Многие автотранспортные предприятия за счёт монетизации нацелились на обновление парка. автомобильной техники, которая, не секрет, находится в плачевном состоянии и требует скорейшего обновления. Эта ситуация ярко наблюдается в небольших городах депрессивных регионов.
Монетизация в здравоохранении привела к росту загруженности медицинских сестёр, которых стали вести дополнительную отчётность по льготным лекарствам, что, в свою очередь, негативно влияет на производительность труда, что выражается в ухудшении качества обслуживания пациентов. В то же время ситуация обещает исправиться в лучшую сторону, в связи с переходом на автоматизированные системы учёта больных.
До 1 января 2005 г. значительная часть самых больных, бедных и социально незащищенных групп населения страны получала льготы в натуральной форме. Эта группа населения интуитивно чувствовала преимущества натуральных льгот: они не обесцениваются. Натуральная льгота не подвержена инфляции.
Нужно ли монетизировать льготы в Украине?
05.09.2010 | Первоисточник: сайт nuns.com.uaПраво на социальные льготы имеют около 15-ти миллионов граждан Украины. Таковы данные официальной статистики. По убеждению министра экономики Василия Цушко, стране давно необходима монетизация льгот (а именно, выдача денег вместо, например, права на бесплатный проезд в транспорте или на бесплатные лекарства). Сторонники монетизации считают, что платить должны все. А социально необеспеченным людям государство должно компенсировать утраченные льготы деньгами.
Условно получают льготы все, но это обман, утверждает Василий Цушко. « Все знают, предусмотренные законами льготы на 300 млрд гривен - это неосуществимо. Нужно монетизировать льготы - выдавать их деньгами. Все знают, что у нас медицина платная, хотя в Конституции написано, что она бесплатна », - сказал министр экономики во время онлайн-конференции издания «Аргументы и факты».
Другой высокий чиновник - министр труда и социальной политики Василий Надрага - считает монетизацию льгот нецелесообразной. По его словам, более принципиальным есть желание государства оказать адресную помощь нуждающимся.
Льготы и те, кто в них нуждается
Когда о льготах напоминаешь пенсионерам, они в лучшем случае скептически улыбаются и говорят, что «на эти копейки приходится просто выживать» и экономить буквально на всем, включая транспорт.
Пенсионеры в этом городе пользуются преимущественно трамваями и троллейбусами. Не каждый водитель маршрутки позволит себе бесплатный проезд. Господин Андрей, например, всего один раз в день пользуется бесплатным проездом в трамвае, а так пытается ходить в основном пешком. Человек на пенсии 5 лет и относится к категории «детей войны». Он имеет льготы при оплате за коммунальные услуги и получает минимальную пенсию 740 гривен в месяц. «Я плачу на 25 процентов меньше за электричество и за газ, но большого облегчения от этого не имею», - жалуется он.
Петр Галущак - отец 6 детей, трое из которых студенты и учатся за средства государства. На каждого члена семьи приходится 330 гривен в месяц, большой процент от общей суммы забирает общественный транспорт и коммунальные услуги. А несмотря на то, что с 1 января начал действовать закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам социальной защиты многодетных семей», предусматривающий льготы для многодетных семей, до сих пор он не действует, поскольку семьям не выдали специальных удостоверений, как это предусмотрено законодательством.
Неудачный опыт
Льготы являются наследством советских времен, когда экономику полностью регулировало государство. Ими тогда поощряли относительно небольшое количество людей. В последние 20 лет число льгот резко возросло, в условиях роста цен и нехватки денег в государственной казне ними пытались поддержать малообеспеченные слои населения. Наконец количество льготников достигло трети населения Украины.
Основной аргумент экспертов против монетизации льгот, кроме нехватки денежной массы, - трудности реализации. Провести такую реформу сложно технически. И не исключен вариант, что льготы отменят, а денежные компенсации предоставят с опозданием или недостаточно.
Именно так произошло свыше 5 лет назад в России, где попытка ввести монетизацию завершилась неудачей. В 2005 году Российское правительство заменило социальные льготы (бесплатные лекарства, проезд в общественном транспорте, скидки на оплату услуг ЖКХ и т.д.) на денежные выплаты. Процесс монетизации не был распределен на несколько лет, и почти все льготы были отменены сразу, объем компенсаций установлен значительно ниже, чем реальный, уровень. Кроме того, замена льгот денежными компенсациями произошла одновременно с повышением цен на эти услуги, отмечают эксперты. Тогда Российские пенсионеры в знак протеста против отмены государственных льгот начали устраивать пикеты и блокировать дороги.
Льготные позитивы
Основные аргументы за внедрение монетизации следующие: система льгот профанация- часть людей пользуется ими незаконно. Вместе с тем многие льготы остаются обеспеченными только на бумаге. Например, всем известно, насколько «бесплатной» является Украинская медицина. А бесплатный проезд мешает улучшать техническое состояние транспорта. Также льготы тормозят реформы ЖКХ, уверяют некоторые эксперты.
Наконец, льготникам можно дать деньги, а они уже разберутся, на что их тратить. Об этом говорит заместитель министра экономики Валерий Мунтиян. «Если человеку необходима льгота, то зачем за него решать, на что тратить государственные пособия, зачем выбирать инструменты. Я думаю, что в финансовом, бюджетном плане есть проблемы, поэтому и ищут другие формы», - считает он.
В целом чиновники не заинтересованы в монетизации, поскольку она уменьшает возможности для злоупотреблений, говорит экономический эксперт Александр Жолудь. Хотя в экономически развитых государствах монетизацию осуществляют с успехом. «Монетизация в большинстве случаев работает не через государство. Те, кто нуждаются в дополнительной помощи, они в системе страхования оплачиваются страховой компанией, а не государством ». Основным преимуществом монетизации является то, что каждый получает равную долю до своего дохода и может определить, куда именно потратить эти средства, объясняет экономист.
В Украине возможна смешанная модель защиты социально незащищенных людей: частично льготы и частично монетизация. Так считает бывший вице-премьер-министр Украины Владимир Лановой. «Одно другого не исключает. Возможно предоставление специальных натуральных услуг, и вместе с тем предоставление денежной компенсации, получение других услуг. Например, в Америке дают необеспеченным людям помощь картами, которыми можно оплатить только простые продукты, например, молоко, хлеб». Такая система действует много лет, и еще не скомпрометировала себя, отмечает Лановой.
В Украине есть более ста категорий льготников. Общая стоимость обещанных в законах льгот составляет от 4 до 6 миллиардов долларов в год. Но на самом деле финансируют лишь часть из них, констатируют эксперты. Некоторые специалисты утверждают, что реально обеспечена только половина льгот.
Льготы и поощрения, используемые в Российском законодательстве
Файлы: 1 файл
От характера и объема льгот зависит качество права. Льготы, призванные воплощать в жизнь идеи справедливости и равенства, в условиях правового государства выступают специфическим критерием сущностных начал права, его принципиальных основ.
1.4. Проблемы реформирования социальных льгот в Российской Федерации.
Проект реформы по замене натуральных льгот денежными компенсациями готовился в Центре стратегических разработок по заданию Правительства РФ. Еще в 70-х годах XX в. она довольно детально анализировалась командой академика Шаталина. Причем в проекте речь шла о реформировании далеко не всех, а только ряда социальных преимуществ.
Согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. (известного сейчас как закон № 122) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 19 меры социальной поддержки региональных льготников должны быть установлены правовыми актами субъектов РФ. При этом региональные власти должны соблюсти условие: при изменении порядка реализации льгот, предоставлявшихся ранее гражданам в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Это значит, что регионам следовало сохранить за льготниками право на натуральные преимущества (например, скидки в оплате жилищно-коммунальных услуг) или возместить им расходы на оплату деньгами. Данным нормативным актом изменен порядок предоставления мер социальной поддержки некоторым категориям граждан (сельским учителям). Теперь размер, условия и прядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ.
Вместе с тем принятие и дальнейшая практическая реализация данного нормативно-правового акта вызвали резкое обострение социально-политической обстановки в стране, что было связано с факторами как объективного, так и субъективного характера.
Экономический рост, сокращение безработицы, ликвидация задолженностей по пенсиям и зарплатам уже позволили снизить количество людей, живущих ниже прожиточного минимума, что создавало у населения ощущение стабильности своего положения, предсказуемости и даже ожидания еще большего улучшения благосостояния. Реформирование системы социальных преимуществ повлекло изменение психологического климата в обществе, при котором в результате монетизации большинство людей, относящихся к различным категориям льготников, почувствовали себя ущемленными. Именно поэтому реализация политики Правительства РФ по монетизации льгот спровоцировала такую бурную негативную реакцию.
Акции протеста были вызваны, согласно информации, полученной из Генеральной прокуратуры РФ, тем, что на 1 января 2005 г. в некоторых регионах еще не были приняты соответствующие нормативные акты, люди не знали размеров тех выплат, которые они получат взамен льгот 20 .
По поводу замены льгот денежными компенсациями Аналитический центр Ю. Левады провел социологическое исследование в разгар январских акций 2005 г. Согласно полученным данным, 41% Россиян заявили, что поддерживают происходящие акции протеста. У трети граждан начатая монетизация льгот вызвала возмущение, негодование или обиду, а у каждого пятого - недоумение. Лишь 17% опрошенных с пониманием и одобрением отнеслись к нововведениям, а у четверти Россиян никаких особых чувств очередная реформа не вызвала 21 .
Только в 21 субъекте Федерации на момент реализации Федерального закона о замене льгот денежными компенсациями были приняты соответствующие нормативно-правовые акты, разрешающие проблему предоставления равных услуг льготникам федерального и регионального уровней.
В некоторых субъектах РФ вследствие непринятия должных мер сложилась ситуация, когда с 1 января 2005 г. отдельные льготы, предоставлявшиеся ранее соответствующим категориям граждан, отменены, а ежемесячные денежные выплаты не получены.
Проблема транспортных льгот особо остро встала, коснувшаяся миллионов рядовых граждан. В этой связи прошли акции протеста во многих городах страны. Лишившиеся преимуществ милиционеры штурмовали трамваи и троллейбусы, составляли протоколы на кондукторов 22 . Представители силовых структур в буквальном смысле отвоевывали себе право добраться на службу в общественном транспорте 23.
В митингах, которые прокатились по стране, в основном принимали участие региональные льготники (ветераны труда, труженики тыла) и рядовые пенсионеры, которые посчитали, что были нарушены их права.
Жизнь многих региональных льготников зависит от усмотрения местных властей: решат они сделать проезд для пенсионеров бесплатным, сохранить за ними 50%-ную скидку в оплате услуг ЖКХ и другие льготы, — судьба ветеранов не будет выглядеть беспросветной. В противном случае старики, про сути, окажутся на обочине жизни.
18 самых богатых субъектов РФ сочли возможным оставить большинство натуральных льгот. Отдельные натуральные льготы были сохранены, например, в Ростовской области (предоставление бесплатного проезда на общественном транспорте ветеранам труда, труженикам тыла и репрессированным гражданам) в Белгородской области (оставлена 50%-ная оплата жилых помещений (в пределах социальной нормы) и коммунальных услуг) в Саратовской области (сохранены льготы по квартплате и услугам ЖКХ) в Ленинградской области (сохранен бесплатный проезд на электричках) 24. Власти остальных регионов не смогли найти соответствующие финансовые средства для компенсаций, поэтому ряд субъектов РФ уже приняли решение о переходе на монетизацию льгот с 2006 г. в связи с отсутствием финансовых средств.
Там, где нет достаточного финансирования на федеральном и региональном уровнях денежных компенсаций практика реформирования преимуществ свидетельствует о том, что сохраняются натуральные льготы.
Не в лучшей ситуации оказались и регионы-доноры, имеющие хорошие бюджетные показатели и высокую кредитоспособность. Они в отличие от регионов-реципиентов, получающих все социальные дополнительные льготы вместе с деньгами из федерального бюджета, обязаны самостоятельно найти соответствующие денежные средства. В ряде субъектов Федерации суммарные дополнительные расходы на компенсационные выплаты составили более половины региональных бюджетов 25 .
Наиболее успешно реформа по монетизации льгот проходит в тех субъектах РФ, где подобные процессы уже проводятся в качестве эксперимента. Так, в Тюменской области второй год льготы по оплате услуг ЖКХ и связи выплачиваются в виде денежных компенсаций 26. Уже с 2004 г. в данном регионе осуществляется и нормативное финансирование системы общего образования.
В населенных пунктах Ставропольского края прошли митинги в поддержку реформы по замене льгот денежными компенсациями .
Модернизация «льготного» регулирования имеет и положительные моменты.
Определенным категориям субъектов, по сути, впервые предоставилась возможность реально получить закрепленные для них преимущества, соответствующие денежные компенсации. Так, некоторые категории граждан впервые воспользовались льготой в виде бесплатного санаторно-курортного лечения. Уже в январе 2005 г. число людей, отдыхающих в санаториях по льготным путевкам, было в 3 - 4 раза больше прошлогоднего показателя, в дальнейшем сотни тысяч льготников смогут посетить санатории и курорты за государственный счет.
Реформирование системы социальных льгот связано и с созданием качественно новых правовых преимуществ, адаптированных к условиям современной Российской правовой действительности.
В настоящее время расширен перечень социально значимых товаров, которые облагаются льготными налоговыми. ставками 27.
Тот факт, что большинство муниципальных образований субъектов РФ устанавливали льготы тем категориям граждан, которые согласно федеральному законодательству не вправе пользоваться подобными преимуществами явился негативным моментом.
Проблемы с практической реализацией монетизированных льгот многие аналитики связывают и с недостаточностью финансовых средств, заложенных в Федеральном фонде софинансирования социальных расходов согласно Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. «О федеральном бюджете на 2005 год» 28 .
Проблемы, связанные с процессом монетизации льгот, многие аналитики связывает с качеством самого Закона, который, по идее, должен был вводиться поэтапно, постепенно расширяя категории льготников, для которых устанавливаются адекватные денежные компенсации. Проблема заключается и в том, что данный нормативно-правовой акт стал исполняться в изначально нереализуемом варианте..
Слабой позицией Закона является и не вполне оправданное разделение льготников на федеральных и региональных, для которых установлены различные денежные выплаты.
Целесообразно, на наш взгляд, внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство о социальных льготах, например, в части повышения некоторых денежных выплат конкретным категориям федеральных льготников. Кроме того, возможно решение и более кардинального вопроса о переводе на федеральный уровень всех категорий льготников и установление единых денежных компенсаций на территории всей страны.
Особое внимание следует обратить на развитие частно - государственного партнерства, позволяющего объединить средства государства и частных благотворителей - спонсоров. Так же было бы целесообразным привлечение некоммерческих организаций и фондов к реализации конкретных местных программ по сокращению бедности.
Вместо натуральных льгот необходимо поэтапное установление денежных компенсаций. Должны быть созданы централизованные реестры льготников, собраны единые информационные данные, организованы единые расчетные центры.
Так же следует значительно увеличить субсидии регионам со стороны федерального центра на проведение реформы, выделить из федерального бюджета дополнительные финансовые средства на «бюджетное выравнивание». Кроме того, необходимо активизировать разъяснительную работу по мерам государственной социальной защиты населения.
Социальная доктрина Российской Федерации предполагает проведение общественной и научной экспертизы как обязательного условия при рассмотрении и принятии законов, касающихся социальной сферы. Государственная поддержка должна оказываться конкретному бедному.
Реформирование социальных льгот должно происходить в тесной взаимосвязи с процессами модернизации экономической сферы, созданием высокотехнологических производств, развитием аграрно-промышленного сектора. Увеличение доли преимуществ, направленных на совершенствование хозяйственных операций (амортизационные каникулы, амортизационные премии, налоговые преференции, налоговые кредиты и вычеты, льготные таможенные режимы), позволит впоследствии обеспечить надлежащее финансирование соответствующих льготных социальных выплат.
Введение различного рода налоговых вычетов, снижение ставок по отдельным видам налогов, расширение перечня доходов, необлагаемых налогом на доходы физических лиц, послужит в целом стабилизации социально-политической ситуации в стране. Социальная поддержка малоимущих слоев населения возможна не только с помощью льгот-компенсаций, но и посредством установления определенных налоговых преференций для данной категории граждан, что и предполагается сделать в дальнейшем.
Проблемы реформирования социальных преимуществ, те просчеты и недостатки, с которыми столкнулись федеральные и региональные власти в процессе монетизации льгот, отражают противоречия и негативные тенденции, существующие в Российской правовой действительности. Поспешность в принятии решений, имеющих первостепенное значение для развития современного общества, стабильности его существования может иметь в дальнейшем не всегда предсказуемые социально-экономические и политические последствия.
Глава 2. Понятие признаки и санкции правовых поощрений.
2.1. Понятие и признаки правовых поощрений.
Правовое поощрение — форма и мера юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия.
Признаки правового поощрения заключаются в следующем.
1. Оно связано с заслуженным поведением. Как разъясняют словари, заслуга — это общепризнанная полезность чьих-либо поступков, деятельности заслужить - означает стать достойным чего-либо, получить право на это по своим делам и поступкам.
Нередко в самом содержании нормативного либо правоприменительного поощрительного акта прямо говорится о заслуге, чем еще раз подчеркивается связь заслуги и поощрения. Например, в Положениях о почетных званиях Российской Федерации и описании нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 30 декабря 1995 г. установлены такие звания, как «заслуженный деятель науки Российской Федерации», «заслуженный юрист Российской Федерации», и т.п.
Заслуга — это добросовестный правомерный поступок, связанный со «сверхисполнением» субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения.
Заслуга характеризуется следующими чертами:
а) она сопряжена с социально-активным поведением, с осуществлением позитивных обязанностей
б) это добросовестное отношение липа к своему долгу. «Заслуга включает не только внешнее, объективное действие, но и внутреннее, субъективное отношение к порученному делу, характеризующее позитивные цели и мотивы поведения субъекта» 29
Что такое монетизация льгот?
Ответы на вопросы Что такое монетизация льгот?
Монетизация льгот - процесс замены натуральных льгот (скидок) денежными выплатами инициирован Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", известным в обществе как “закон о монетизации льгот”.
Как известно, Жилищный Кодекс РФ не имеет понятия "льгота". Однако льготные категории граждан продолжают получать скидку на оплату в сфере ЖКХ: при монетизации льгот установленная льготная скидка учитывается не в квитанции при оплате услуг ЖКХ (граждане в таком случае оплачивают 100% тариф коммунальных услуг), а компенсируется на их счет после оплаты услуг. Таким образом, организации сферы ЖКХ по квитанциям получают полную оплату своих услуг, а бюджетные компенсации поступают адресно льготникам на их собственные индивидуальные счета в банке, указанные при оформлении монетизации льготы.
То есть, порядок предоставления жилищно-коммунальных льгот приводится в соответствие с Жилищным кодексом РФ, понятие "льгота" исчезает, уступая место понятию "компенсация".
Федеральная монетизация льгот затрагивает только "федеральных льготников": ветеранов боевых действий, участников Великой Отечественной войны, инвалидов, военнослужащих, бывших несовершеннолетних узников фашизма и некоторых других категорий граждан в соответствии с действующим законодательством.
Для "региональных льготников": ветеранов труда, многодетных семей, Почетных доноров, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и других категорий граждан субъекты федерации проводят аналогичную "монетизацию льгот" на региональном уровне.
Смотрите также другие популярные вопросы и ответы на них
Статус многодетной семьи устанавливается в соответствии с региональным законодательством. В большинстве регионов многодетные семьи – это семьи, имеющие в своем составе 3-х и более детей, в том числе усыновленных и находящихся под опекой, в возрасте до 18-ти лет (детей, обучающихся по очной форме в образовательных учреждениях всех типов независимо от их организационно-правовой формы, за исключением образовательных учреждений дополнительного образования, - до окончания ими такого обучения, но не дольше чем до достижения ими возраста 23-х лет).
Летом 2004 г. в Госдуме был принят, а в Совете Федерации утвержден закон, заменяющий предоставление льготным категориям граждан ряда благ в натуральном выражении денежными выплатами. Власть настояла на своем, большинство населения с этой акцией было несогласно. Возник социальный конфликт — как говорят, латентный, «дремлющий», хотя он и прорывался в отдельные демонстрации. Он выявил важную деформацию знания власти о России как цивилизации. Из нее было исключено традиционное знание, выработанное в культуре России, и неявное знание чиновников. При этом оказалось выхолощенным и рациональное знание, выраженное в аналитических материалах социологов.
Почему загорелся этот сыр-бор? Казалось бы, из-за гораздо более сильных ущемлений наши люди не волновались. Власть отнимала все сбережения, снижала доходы и в три, и в четыре раза — никаких протестов! А тут из-за мелочи столько шуму, власти пришлось сильно потрудиться, чтобы найти десяток пенсионеров и ветеранов, которые перед телекамерами выразили бы глубокое удовлетворение тем, что получат «живые деньги» вместо каких-то там лекарств или бесплатного проезда.
Источники:
Следующие статьи:
Комментариев пока нет!